De ministerraad heeft deze maand (juli 2025) ingestemd met het voorstel voor de Wet internationale sanctiemaatregelen (Wis). De Wis moet de Sanctiewet 1977 vervangen. Goed om te weten: vóór de Sanctiewet 1977 kende Nederland ook al wetgeving op dit gebied. Een fameuze uitspraak van de Hoge Raad uit 1915 laat zien dat er bijvoorbeeld tijdens de Eerste Wereldoorlog ook al maatregelen golden. Een kijkje in de geschiedenis laat zien dat sanctieregelgeving steeds snel tot stand kwam, naar aanleiding van dringende omstandigheden.
In het kort: Export controls en santiemaatregelen bestaan al lang. In het bekende Azewijnse paard-arrest van de Hoge Raad werd een Duitse boer veroordeeld op basis van de Wet van 3 augustus 1914 die een uitvoerverbod oplegde. De Nederlandse aanpak van exportcontrole lijkt chronisch reactief – met spoedwetten in 1859, 1870, 1914, de Uitvoerverbodenwet 1935 en de Sanctiewet 1935, en uiteindelijk de Sanctiewet 1977. Voor het ontwikkelen van deze wetgeving is vaak acute geopolitieke dreiging nodig. Hopelijk weet de nieuwe Wet internationale sanctiemaatregelen dit te doorbreken.
Het Azewijnse paard
De uitspraak van de Hoge Raad uit 1915 ging om ‘het Azewijnse paard’. Waar ging het om? Een bericht uit De Graafschap-bode van 23 oktober 1914 geeft wat achtergrond.
De feiten zijn als volgt:
- De landbouwer Giessen uit Azewijn (gemeente Bergh) verkoopt begin september 1914 een ‘in de weide loopende ruin’ voor ƒ480 aan ene Lambert Lueb.
- Deze Lueb was landbouwer te Klein Netterden. Klein Netterden ligt in Duitsland, vlak over de grens met Nederland.
- Op 7 september 1914 haalt de knecht van Lueb het paard op uit de weide van Giessen en leidt het naar Vethuizen, tot aan het grenskanaal. Lueb stond aan de andere kant van het grenskanaal, op Duitse bodem.
- De knecht drijft het paard het water in en werpt het touw ‘waarmede dat paard om den hals was vastgeknoopt’ naar Lueb.
- Lueb trekt het dier vervolgens naar zich toe, waarmee het op Duitse bodem komt.
- Hiermee is sprake van uitvoer van een paard van Nederland naar Duitsland.
Lueb moet zich voor deze daad verantwoorden. Het OM vervolgt Lueb namelijk, omdat er sprake zou zijn van een verboden uitvoer (hierover later meer). Op 27 oktober 1914 wordt Lueb veroordeeld tot 2 maanden gevangenisstraf. In hoger beroep wordt hij op 10 december 1914 veroordeeld tot 3 maanden gevangenisstraf. De Hoge Raad laat dit op 6 april 1915 in stand.
De rechtsvraag ging erom waar het feit was gepleegd. Als het feit in Duitsland zou zijn gepleegd dan was Lueb niet strafbaar. En Lueb stond nu eenmaal in Duitsland. Dus zijn betoog kwam erop neer dat het feit niet in Nederland was gepleegd, maar in Duitsland.
De Hoge Raad ging daar niet in mee: “dat men zeer goed door tusschenkomst van een instrument kan handelen op eene andere plaats, dan waar men zich bevindt; dat nu het Hof (…) heeft kunnen beslissen, dat de requirant door, terwijl hij zich op Duitsch grondgebied bevond, te trekken aan een touw, waaraan het zich op Nederlandsch grondgebied bevindend paard was bevestigd, tengevolge waarvan dat paard uit Nederland over de grens naar Duitschland kwam, op Nederlandsch grondgebied werkzaam was (…)”.
Waar is het Azewijnse paard de grens over getrokken? Het paard werd het grenskanaal bij Vethuizen en Klein-Netterden over getrokken. De kortste weg van Vethuizen naar de grens was via Klein- en Groot-Azewijn naar het Grenskanaal ter hoogte van de Edelhorster Brug, die naar de boerderij Vrouwenmaat (Frauenmaet) op de Duitse oever leidde. Die brug lag er in de oorlogsjaren klaarblijkelijk niet. In de buurt van die plek heeft Lueb het paard naar Duitsland gehaald. Direct over het bruggetje aan de Duitse kant lag en ligt nog steeds de boerderij Frauenmaet.
Oorlogsgevaar: uitvoer van paarden verboden
Op grond van welke wetgeving werd Lueb ter verantwoording geroepen? Lueb werd veroordeeld op grond van een voorganger van de huidige Sanctiewet 1977, namelijk de Wet van 3 augustus 1914 houdende verbod tot uit- en vervoer van sommige artikelen (Stb. 1914, 344). De datum van deze wet is veelzeggend: op 28 juli 1914 was de Eerste Wereldoorlog uitgebroken, op 3 augustus had Duitsland aan Frankrijk de oorlog verklaard en op 4 augustus viel Duitsland België binnen.
Art. 1 van de wet luidde: “In geval van oorlog of oorlogsgevaar kan bij algemeenen maatregel van bestuur door Ons de uitvoer van bepaalde goederen, geheel of gedeeltelijk, zoowel voor het geheele grond gebied des Rijks als voor een gedeelte daarvan tijdelijk worden verboden (…).”
Op dezelfde 3 augustus 1914 werd op grond van deze wet een besluit uitgegeven houdende verbod van uitvoer van paarden (uitgezonderd veulens) (Stb. 1914, 367). Dit besluit verbood de uitvoer van paarden.
Een verbod op de uitvoer van paarden kwam niet geheel uit de lucht vallen. Op grond van de Wet van 24 juli 1870 betrekkelijk het verbod tot uit- en doorvoer van paarden en andere artikelen (Stb, 1870, 143) kon de uit- en doorvoer van paarden (en van ‘hooi, stroo , haver, steenkolen en cokes’) tijdelijk worden verboden. Op deze zelfde 24 juli 1870 werd op grond van deze wet een besluit vastgesteld dat de uit- en doorvoer van paarden (met uitzondering van veulens) verbood (Stb. 1870, 144). Dit alles geschiedde tegen de achtergrond van de Frans-Duitse oorlog die op 19 juli 1870 was uitgebroken. Het verbod werd weer ingetrokken bij Koninklijk Besluit van 21 februari 1871 (Stb. 1871, nr. 51).
Bij besluit van 1 augustus 1914 was op grond van diezelfde wet, en tegen de achtergrond van de net uitgebroken Eerste Wereldoorlog, wederom een verbod op uitvoer van paarden (uitgezonderd veulens) ingesteld (Stb. 1914, 335). Dit besluit heeft dus 2 dagen gegolden, waarna het op grond van de Wet van 3 augustus 1914 werd vervangen door het eerdergenoemde besluit van 3 augustus 1914. De Wet van 24 juli 1870 was namelijk ingetrokken door de Wet van 3 augustus 1914.
Maar de vraag blijft: waarom was een verbod op de uitvoer van paarden, dat telkenmale werd ingesteld en op basis waarvan Lueb was veroordeeld, zo belangrijk? Het antwoord vinden we bij een voorganger van de Wet van 24 juli 1870, namelijk de Wet van 15 mei 1859 betrekkelijk het verbod tot uit- en doorvoer van paarden. De tekst van deze wetten is nagenoeg identiek, alleen bepaalde art. 2 Wet van 15 mei 1859 dat de wet van kracht bleef tot 1 mei 1860.
En wat voor onze vraag van belang is: de memorie van toelichting bij deze wet geeft aan dat paarden in een oorlogsbehoefte voorzien, net als ‘ammunitie en buskruid’ – zie voor deze laatste de Wet van 19 juni 1845 (Stb. 1845, 28). Met andere woorden: een paard is wat we nu een strategisch goed zouden noemen – een militair goed dat we niet zomaar in andere handen willen hebben. Dat verklaart het exportverbod.
Intermezzo: een bijzonder paard met een militair verleden
Een tastbaar militair icoon van de 19e eeuw is het paard Wexy. Wexy was het paard van de prins van Oranje, de latere koning Willem II. Wexy droeg Willem tijdens de slagen bij Quatre Bras en Waterloo (16-18 juni 1815).
Na de dood van Wexy in 1839 liet Willem het vospaard opzetten. Opgezette paarden zijn uiterst zeldzaam. Het behoud van Wexy voor het nageslacht wijst erop dat Willem II zeer gehecht was aan zijn strijdros.
Het opgezette paard Wexy is opgetuigd met zwart tuigwerk en een donkerbruin zadel en pistoolholsters, beide met stijgbeugels. Op het sjabrak is aan weerszijden een messing montuur gestikt, verbeeldende twee gekruisde maarschalkstaven, het onderscheidingsteken van opperbevelhebbers over grotere legerverbanden.
Jacques Kets kreeg de opdracht om Wexy op te zetten. Bij het opzetten verwijderde Kets een maagsteen (bezoar) van het paard. In 2018 verwierf het Koninklijk Huisarchief de steen en is deze in de Koninklijke Verzamelingen opgenomen.
Omstandigheden maken de wet
De bovengenoemde wetten en besluiten komen steeds tot stand tegen de achtergrond van bepaalde gebeurtenissen. Er braken oorlogen uit, en dit dwong de wetgever tot direct handelen: een voorbeeld van incidentgedreven regelgeving. Dit zien we bij de genoemde wetten uit 1859, 1870 en 1914.
De Wet van 15 mei 1859 kwam tot stand tegen de achtergrond van de Tweede Italiaanse Onafhankelijkheidsoorlog. Op 26 april 1859 was in Noord‑Italië oorlog uitgebroken tussen Frankrijk en Sardinië enerzijds, en Oostenrijk anderzijds. Het conflict veroorzaakte grote nervositeit: Europese mogendheden mobiliseerden massaal cavalerie- en artilleriepaarden, en de Duitse Bond stelde al in april/mei 1859 een uitvoerverbod voor paarden in.
Tijdens het Kamerdebat op 11 mei 1859 wees minister Van Bosse er uitdrukkelijk op dat “in aangrenzende rijken het verbod van uitvoer van paarden is uitgevaardigd” en dat Nederland zonder vergelijkbare maatregel “sommige soorten van paarden (…) moeilijk hier te lande [zou] kunnen vinden” voor het eigen leger. Ook wilde de regering voorkomen dat Nederlandse paarden via de markt alsnog bij de oorlogvoerende legers belandden, wat de strikte neutraliteit in gevaar zou kunnen brengen.
De Wet van 24 juli 1870 kwam tot stand tegen de achtergrond van de Frans-Duitse oorlog. De memorie van toelichting vermeldde dat ‘wegens de tegenwoordige tijdsomstandigheden’ de regering het wenselijk achtte dat aan de Koning tijdelijk de bevoegdheid gegeven zou worden om de uit- en doorvoer van paarden geheel of gedeeltelijk te verbieden. De genoemde omstandigheden betrof de Frans-Duitse oorlog die op 19 juli 1870 was uitgebroken. Een veelzeggend detail is dat de Koninklijke Boodschap waarmee het wetsontwerp aan de Tweede Kamer werd aangeboden op 18 juli 1870 is gedateerd, en door de Tweede Kamer is ontvangen op 19 juli 1870 – op de dag dus dat de oorlog uitbrak.
De Wet van 3 augustus 1914 kwam tot stand tegen de achtergrond van de Eerste Wereldoorlog. Het wetsvoorstel houdende ‘verbod tot uit-, door- en vervoer van sommige artikelen’ was al op 24 mei 1913 ingediend bij de Tweede Kamer. De memorie van toelichting ging in op de toen al aanwezige oorlogsdreiging, waardoor een regeling nodig is om ‘den al te grooten uitvoer van onmisbare artikelen stop te kunnen zetten.’ Bij het uitbreken van de Eerste Wereldoorlog is het wetsvoorstel nog steeds in behandeling, maar wordt de wet in ijltempo behandeld en aangenomen.
Op 3 augustus 1914 komt de Tweede Kamer in spoedvergadering bijeen. De voorzitter, Goeman Borgesius, sprak bij die gelegenheid de volgende woorden: “Mijne Heeren! Met het oog op de hoogst ernstige en ongunstige tijdsomstandigheden is de Tweede Kamer der Staten-Generaal voor een spoedvergadering door mij bijeengeroepen. Sinds den dag der bijeenroeping is de toestand nog verergerd. De oorlog tusschen grootmachten van Europa, sinds lang gevreesd, maar door de kolossale verantwoordelijkheid, aan het in het leven roepen van dien toestand verbonden, schier onmogelijk geacht, is helaas thans droeve werkelijkheid geworden (…). In dagen als wij thans beleven is de plicht van elke Volksvertegenwoordiging om met terzijdestelling van alles wat maar enigszins op partijstrijd gelijkt, onverdeeld en eendrachtig samen te werken en al het mogelijke te doen wat strekken kan om de veiligheid en de zelfstandigheid van ons volk te verdedigen en te beschermen. Moge het ons gelukken in den kortst mogelijken tijd die maatregelen van voorziening en noodweer tot stand te brengen, die onder de bestaande omstandigheden op dit oogenblik noodzakelijk blijken.”
De voorzitter van de Ministerraad, Cort van der Linden, sprak als volgt: “Mijnheer de Voorzitter! De Regeering heeft bij u aangedrongen op bijeenroeping van de Tweede Kamer der Staten-Generaal met ongewonen spoed. De Regeering is van oordeel dat ’s lands belang dringend eischt dat verschillende wetsontwerpen door H. M. de Koningin aangeboden, heden de Eerste Kamer bereiken en door haar in behandeling kunnen worden genomen. (…) Wij zijn gereed en besloten onze onzijdigheid en, moet het, ons volksbestaan te handhaven met al onze krachten. Ons voegend naar Gods wil wachten wij vastberaden en koelbloedig af wat de toekomst brengt. De Regeering rekent op de trouwe medewerking der Staten-Generaal. Zij heeft het vaste vertrouwen dat deze, zich verheffend boven alles wat in gewone tijden verdeelt, bezield is met de gedachte aan de eenheid en het behoud van ons dierbaar vaderland.”
De behandeling van het wetsvoorstel ging daarna snel. De minister van Oorlog kwam eerst nog met een wijzigingsvoorstel. Daarna boog de commissie van rapporteurs zich over het wetsvoorstel en rapporteerde aan het begin van de middag: “Ofschoon omtrent de verschillende voorstellen der Regeering tal van beschouwingen en opmerkingen zouden zijn te maken, rekende men het in de gegeven omstandigheden gewenscht, zich te onthouden van alles, wat vertraging van afdoening met zich zou brengen en was men algemeen van meening, dat deze wetsontwerpen zonder wijziging behooren aangenomen te worden. De Commissie van Rapporteurs acht hiermede de openbare beraadslaging dezer wetsontwerpen voldoende voorbereid.”
Het ‘wetsontwerp houdende verbod tot uit- en vervoer van sommige artikelen’ werd vervolgens in openbare behandeling genomen en zonder beraadslaging en zonder hoofdelijke stemming aangenomen. Het wetsontwerp werd doorgezonden naar de Eerste Kamer, en ook daar aangenomen. Nog diezelfde dag, het is nog steeds 3 augustus, is de wet door koningin Wilhelmina ondertekend. De wet is gepubliceerd in het Staatsblad en in een Buitengewone Nederlandsche Staatscourant van 4 augustus 1914.
Ook bij de wetgeving uit 1935 zien we dit terug. In dat jaar werden in dit verband de volgende wetten afgekondigd: de Wet van 9 oktober 1935 bepalende het voorbehoud der bevoegdheid tot het uitvaardigen van uitvoerverboden ter bevordering van de internationale samenwerking in het belang van den vrede of ter bescherming van de levensbelangen van het Rijk in tijden van buitengewone internationale spanning (Uitvoerverbodenwet 1935) (Stb. 1935, 599) en de Wet van 26 oktober 1935, bepalende voorbehoud der bevoegdheid tot het nemen van nadere maatregelen ter bevordering van de internationale samenwerking tot het voorkomen of het beëindigen van vijandelijkheden (Sanctiewet 1935) (Stb. 1935, 621).
De memorie van toelichting bij de Uitvoerverbodenwet 1935 vermeldt ook weer een concrete aanleiding voor wetgeving: “De aanleiding tot het indienen van het onderhavige wetsontwerp is gelegen in de actie, welke in 1934 werd ondernomen door den Volkenbond in verband met het geschil tusschen Bolivia en Paraguay. Na een desbetreffende bespreking in den Raad van den Volkenbond werd op 19 Mei 1934 aan de onderscheidene Regeeringen gevraagd, of zij in het belang van de staking der vijandelijkheden bereid zouden zijn den uitvoer van wapenen en oorlogsmaterieel naar deze beide landen te verbieden.”
De bestaande wetgeving kende lacunes waardoor Nederland hier niet volledig aan kon voldoen. Toen de regering in 1934/1935 in internationaal verband uitvoer van oorlogsmaterieel moest kunnen beperken, bleek de oude 1914-wet onvoldoende. De nieuwe Uitvoerverbodenwet paste daarom ook de Wet van 3 augustus 1914 aan met aanvullende bevoegdheden voor exportverboden in het kader van internationale samenwerking. Volgens deze laatste wet kon de regering in geval van oorlog of oorlogsgevaar de uitvoer van goederen verbieden. Dat criterium werd, naast het al bestaande, nu verruimd met “Indien het ter bescherming van de levensbelangen van het Rijk in tijden van buitengewone internationale spanning Ons noodzakelijk voorkomt (…).”
De memorie van toelichting bij de Sanctiewet 1935 laat zien dat spoedige wetgeving nodig is vanwege de oorlog tussen Italië en Ethiopië: “Nu in verband met het geschil tusschen Ethiopië en Italië het oogenblik gekomen is, waarop voor het eerst aan art. 16 [van het Volkenbondverdrag] practische toepassing zal worden gegeven, hebben ondergeteekenden gemeend ten spoedigste een wetsvoorstel te moeten indienen, opdat de Nederlandsche Regeering ter zake over de noodige bevoegdheden zal kunnen beschikken. (…) Aangezien in deze materie een spoedig optreden van de verschillende Bondsleden uiteraard gewenscht is, zullen ondergeteekenden het bijzonder op prijs stellen, indien dit wetsontwerp binnen den kortst mogelijken tijd het Staatsblad zal bereiken.
De Sanctiewet 1935 was nodig omdat uitvoerverboden alleen niet meer voldeden. De regering kreeg de bevoegdheid om ook economische en financiële sancties op te leggen om internationale verplichtingen (vooral Volkenbond‑resoluties) na te leven.
Hoe zit het met de Sanctiewet 1977?
Op 15 februari 1980 gaf koningin Juliana de Sanctiewet 1977, oftewel de Wet van 15 februari 1980 tot het treffen van sancties tegen bepaalde staten of gebieden (Stb. 1980, 93). De kranten stonden niet bepaald bol van dit feit, dat op dat moment wel degelijk een relevante uitbreiding inhield van het beschikbare instrumentarium gezien de Russische inval in Afghanistan in december 1979 en de gijzelingsactie in de Amerikaanse ambassade in Teheran die vanaf november 1979 gaande was. Wel maakte de Telegraaf melding van het mooie weer in Lech, waar koningin en prins hun wintersportvakantie doorbrachten – en waar dus de Sanctiewet 1977 gegeven is. De Telegraaf maakte helaas geen melding van dit laatste, wel van dat de koningin de winnaars van skiwedstrijden voor kinderen de prijzen op het skipak speldde.
Hoe dit alles ook zij, haar handtekening onder de Sanctiewet 1977 – die mogelijk dus beter de Sanctiewet 1980 had kunnen heten – markeerde het sluitstuk van een wetgevingstraject dat de nodige voeten in aarde had. De in 1976 voorgestelde wet, toen nog onder de naam ‘Sanctiewet 1976’, beoogde een meer aan de eisen van de tijd aangepast middel te verschaffen om sancties tegen een bepaald land toe te passen. Bij de toepassing van de sancties tegen Zuid-Rhodesië was namelijk gebleken dat de toenmalige wetgeving onoverzichtelijk en ontoereikend was. “Belangrijke sectoren, zoals het lucht- en vrachtvervoer, het personenverkeer en het betalingsverkeer zijn ongedekt en kunnen slechts worden geregeld hetzij door middel van ad hoc wetgeving hetzij door middel van gentlemen’s agreements met het bedrijfsleven.”
Nederland kon dus niet goed invulling geven aan resoluties van de VN Veiligheidsraad m.b.t. sancties tegen Zuid-Rhodesië, o.a. waar het ging om een verbod op de transfer van geldmiddelen. Op basis van de Sanctiewet 1935 zou de naleving hiervan slechts mogelijk zijn geweest voor zover het de kredietverlening betrof, de overmaking van geld en andere financiële en economische hulpmiddelen uit anderen hoofde zou niet kunnen worden geregeld. Er is destijds gekozen voor een afzonderlijke ad hoc Wet Betalingsverkeer Zuid-Rhodesië (Stb. 1973, 555), op grond waarvan voor wat betreft het betalingsverkeer volledig aan de resolutie uitvoering kon worden gegeven.
Het nieuwe voorstel zou dit oplossen door bevoegdheden te scheppen die “in het algemeen kunnen dienen ter uitvoering van de desbetreffende internationale maatregelen, in plaats van opnieuw ad hoc wetgeving voor te stellen gericht op de uitvoering van de VN-Sanctiemaatregelen tegen Zuid-Rhodesië. Met dit ontwerp van wet is mede beoogd om na de totstandkoming van de wet alle voor dit doel vereiste voorzieningen op basis van deze wet te kunnen treffen.” M.a.w.: het voorstel voorzag in een kaderwet op basis waarvan effectief uitvoering kon worden gegeven aan met name resoluties van de VN Veiligheidsraad, en breder: aan in internationaal verband getroffen sancties.
Op 18 april 1980 meldde Trouw o.a. dat de Amerikaanse regering de druk op Iran vergrootte om de gijzelaars in de Amerikaanse ambassade vrij te laten. Hiertoe stelde zij sancties in: “Het is van nu af alle Amerikanen verboden geld over te maken naar Iran. Als Iran niet snel iets onderneemt voor de vrijlating van de gijzelaars zal Carter ook de export van voedsel en medicijnen naar dit land verbieden. Als zelfs dat niet helpt is Carter van plan militaire actie te ondernemen.”
Mocht Nederland ook willen verbieden om geld over te maken naar Iran dan was daarvoor de nieuwe Sanctiewet 1977 nodig. Deze wet is op 21 april 1980 in werking getreden. De datum van inwerkingtreding is op 19 april 1980 in het Staatsblad gepubliceerd (Stb. 1980, 170). Het was duidelijk: de inwerkingtreding van de Sanctiewet 1977 kwam geen dag te vroeg.
De Wet van 3 augustus 1914 is ingetrokken door de In- en Uitvoerwet 1962 (Stb. 1962, 295). Deze wet trad in werking op 1 januari 1963 (Stb. 1962, 418). De Uitvoerverbodenwet 1935 en de Sanctiewet 1935 zijn ingetrokken door de Sanctiewet 1977.
Referenties
- De Graafschap-bode, 23 oktober 1914
- Hof Arnhem, 10 december 1914 (W 9741)
- HR 6 april 1915 (Azewijnse paard) (ECLI:NL:HR:1915:BG9430)
- Berghapedia
- R.J. Hoff & J.F. Hoff, ‘Sancties in ontwikkeling en modernisering Sanctiewet’, in: Tijdschrift voor Sanctierecht & Onderneming (13) 2023-1
- Verschillende parlementaire stukken, o.a. Kamerstukken II, 1975-1976, 14 006, nr. 3 (Memorie van toelichting Sanctiewet 1976) en de Handelingen van de Tweede Kamer.
- J.E.D. Voetelink (2017), ‘Exportcontrolerecht. Een verkenning’, in: Militaire Spectator (186) 2017-9.
- Wikipedia over Wexy